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《武汉市政府规章制定程序规定》解读

发布时间:2017-09-29发布部门:湖北省政府法制办阅读次数:

武汉市人民政府法制办公室

《武汉市政府规章制定程序规定》(以下简称《规定》)经市人民政府第24次常务会议审议通过,自2017101日起施行。《规定》的出台对进一步加强和改进政府立法工作,提高政府规章立法质量具有重要意义。

一、为什么要制定《规定》

我市自享有立法权限以来,市人民政府围绕完善社会主义市场经济体制、维护社会稳定、城乡建设与管理、环境保护等方面共组织制定地方政府规章280部,现行有效的政府规章174部,为我市经济社会发展提供了有力的法制保障。

近年来,国家、省对加强和改进政府立法工作,完善制度建设的要求不断提高,《国务院关于加强法治政府建设的意见》(国发〔201033号) 指出“政府立法要符合经济社会发展规律,充分反映人民意愿,要切实增强制度的科学性和可操作性,完善公众参与政府立法的制度和机制,加强政府法制机构在政府立法中的主导和协调作用”,党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求“加强和改进政府立法制度建设,完善行政法规、规章制定程序,完善公众参与政府立法机制,重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草”。同时,今年市政府也将加强政府自身建设,将政府活动全面纳入法治轨道,完善政府规章制定程序等内容纳入政府工作报告。

《立法法》和《条例》等法律、法规中关于规范规章制定程序的规定是比较全面的,但有些问题规定的还较为原则,需要结合武汉市实际情况,进一步细化。同时,由于市人民政府没有专门的规章制定程序方面的规定,在立法过程中还存在年度规章制定工作计划调整程序不规范、部分立法项目部门色彩较浓、公众参与制度不健全等问题。因此,为了进一步加强和改进政府立法工作,提高政府规章立法质量,制定《武汉市人民政府规章制定程序规定》十分必要。

二、《规定》如何与修改后的《立法法》相衔接

《立法法》修订后,对设区的市人民政府制定政府规章的权限作出了新的规定,为了更好的与《立法法》相衔接.《规定》第四条明确了规章的立法权限,仅限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项,并规定规章设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的措施,应当有法律、法规作为依据。

三、《规定》在立项环节强调哪些方面

科学确定立法项目是规章制定工作的基础,《规定》关于规章立项主要强调了以下几个方面:

一是强调立项征求意见的广泛性。第七条提出规章立项要广纳民智,全方位、多角度的征集各区人民政府、市人民政府各部门、相关单位、以及公民、法人和其他组织的立项建议。

二是强调立项决策的科学性。第十一条提出市人民政府法制机构应当对规章立项申请、立项建议进行汇总,并组织相关部门进行研究。拟立项的规章项目涉及问题复杂的,市人民政府法制机构可以组织召开论证会进行论证。

三是强调规章制定计划的严肃性。第十九条提出年度规章制定工作计划一经公布必须严格执行,确定的正式项目未按时向市人民政府报送规章送审稿的,起草单位应当向市人民政府法制机构书面说明原因。

四、《规定》在起草环节注重哪些问题

提高规章起草质量是保障规章质量的关键,《规定》关于规章起草的规定,主要注重以下几个方面的问题:

一是注重起草的专业性。为了发挥行政主管部门的行政管理经验,更好解决行政管理遇到的问题,规章一般情况下由行业主管部门起草;涉及两个以上部门职责或者内容复杂的,由市人民政府确定一个部门牵头负责起草工作;涉及规范政府共同行为的立法项目,可以由市人民政府法制机构组织起草。

二是注重部门协商。规章内容复杂,一般会涉及多个部门职责。通过部门协商有利于形成共识,提高规章的可执行性。因此,第二十三条规定起草规章涉及其他行政主管部门或者单位职责的,起草单位应当征求有关行政主管部门或者单位意见。对于有争议的,应当充分协商,经协商仍不能取得一致意见的,起草单位应当在报送规章送审稿时书面说明情况和理由。

三是注重市人民政府法制机构在规章起草过程中的提前介入职责。第二十九条规定在规章起草过程中,市人民政府法制机构可以提前介入,了解起草情况,参与调研、论证,并提出意见和建议。

五、《规定》在审查环节做了哪些规定

规章审查是规章制定程序的核心环节,《规定》主要在以下几个方面做了规定:

一是明确审查内容。第三十条明确了市人民政府法制机构对规章送审稿主要审查的内容,强调对规章草案送审稿要从合法性、合理性、可行性和立法技术等方面进行综合审查。

二是建立征求意见反馈机制。第四十一条规定,市人民政府法制机构应当进行整理和研究,对合理的予以采纳,并在规章公布后通过武汉政府法制网向社会公布意见采纳情况。

六、针对我市规章制定过程中存在的问题作了哪些规范

根据上位法的规定和要求,对我市规章制定工作存在的问题,《规定》予以了相应的规范:

一是年度规章制定工作计划调整程序不规范的问题。年度规章制定工作计划是经过反复论证、集体决策确定的,具有很强的严肃性,对未列入年度规章制定工作计划的项目,一般不予办理。但实际工作中,存在立法项目调整随意性较大,年度规章制定工作计划调整程序不规范的问题。为此,第十八条在强调严格执行年度规章制定工作计划的同时,明确了对确因形式发展变化需要调整的项目,应当经过书面报告、研究论证、市政府批准等法定程序予以调整。

二是部分立法项目部门色彩较浓的问题。部门色彩较浓是目前立法中存在的一个弊端,行政主管部门起草规章送审稿时通常存在以下几个问题:一是把立法项目作为部门的“自留地”,不断扩大涉及该项目的行政管理职权,另一方面回避与其他部门职权交叉的内容,推诿社会管理难点事项;二是在制度设计上为其行政管理提供便利,倾向于要求行政管理相对人“上门”申报,要求重要事项事前或者事后备案;三是在执法理念上,习惯设置行政管理抓手,如在法定许可事项前设置条件,或对备案事项设置相应的罚则等。为此,《规定》在起草环节规定需要平衡多方利益关系、容易出现部门利益倾向且专业性较强的立法项目,起草单位可以依法委托第三方起草,在初始环节杜绝部门利益植入。在审查环节,《规定》提出市政府法制机构对规章送审稿是否体现行政机构职权与责任的统一等内容进行审查,特别是在审查中发现不适当地强化部门权力,强调部门利益和地方保护主义的,市政府法制机构应当中止审查,并要求起草单位自中止审查之日起6个月内完成重新起草工作或者提出科学合理的解决方案。

三是公众参与政府立法、立法后评估的机制不健全的问题。近年来,我市政府立法工作在扩大公众参与立法的深度和广度方面,以及加强立法后评估制度建设方面进行了一些探索和尝试,得到了广大群众的积极响应和参与,《规定》对实践中好的经验和做法通过规定的形式予以固化:

在公众参与政府立法方面,《规定》完善了公众参与政府立法的制度和机制:一是规定要广泛征求区人民政府、市人民政府有关行政主管部门、行政相对人和社会各方面的意见;二是规定要通过武汉政府法制网公开征求社会公众意见;三是规定召开座谈会,听取基层有关部门、组织和行政相对人的意见;四是规定组织有关专家召开论证会,对专业性、技术性较强的内容以及存在争议的问题、措施和制度等内容进行论证;五是建立立法协商制度,听取政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织对规章草案征求意见稿的意见和建议。这就构建了全方位、多领域的征求公众意见机制,为公众参与政府立法的实现提供了制度保障。

在建立立法后评估机制方面,《规定》第五十二条至第五十四条对立法后评估工作的评估主体、评估内容、评估程序等问题做了明确规定,并强调立法后评估报告应当作为编制立法工作计划,规章清理,修改、废止规章和改进行政执法工作的重要依据。(武汉市政府法制办供稿)