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法治理论调研——社区停车难、停车乱问题及建议

发布时间:2018-03-30发布部门:湖北省政府法制办阅读次数:

随着我国经济的持续快速发展和社会公众收入水平的不断提高,近些年来机动车数量呈爆炸式增长,尤其是越来越多的轿车进入私人家庭,汽车正在融入国人的日常生活,毫不夸张的说中国已经进入了汽车时代。例如:到2017年底十堰市机动车数量已经达到了87万台,平均每4人拥有一辆机动车。然而,随着汽车数量的不断增加,随之而来的一系列问题也运应而生,尤其是城市居民停车难、社区停车乱的问题成为社会上一大诟病。通常看到:各居住小区门禁严把,通行不畅,车辆进出时常为收费问题发生争吵;小区内停车秩序混乱,各种空地、道路上车满为患,人们为争抢车位纠纷不断:开发商对小区停车位租售暗箱操作,只售不租或者以租代售,产权归属到底是谁始终纠缠不清。总体来看,停车位不足是当前最主要的矛盾,以十堰市城区为例:据统计,十堰市城区有老旧小区214个,总户数84211户,有停车位17648个,拥有车辆58947辆,车辆与车位比为3.33:1;新建小区313个,总户数162420户,有停车位129936个,拥有车辆151053辆,车辆与车位比为1.16:1。凡此种种,给这个汽车时代带来了不和谐景象,引起社会各方高度关注。

一、存在的主要问题

分析社区停车难、停车乱问题主要有以下几个方面:

(一)执法依据不足,行政管理缺位

当前,对社区停车行政管理主要集中在城乡规划、房地产管理、价格管理等几个方面,其他行政机关由于缺少相应的执法依据,极少涉足社区停车管理。在为数不多的行政管理活动中,也存在法律阶位偏低、执法衔接不够、执法活动滞后、执法不力、执法不到位等问题。具体来看:一是城乡规划部门事前的规划管控。依据《城乡规划法》的规定,城乡规划主管部门负责对新建建设工程设计方案进行审核,对符合规定的办理建设工程规划许可证。城乡规划主管部门审核的标准主要是地方政府审核批准的控制性详细规划和地方、部门制定的《城市规划管理技术规定》。如:住建部、国家质监总局《城市居住区规划设计规范》对居住区停车位从全国的角度出发,提出指导性指标,控制下限,即居住区停车率不应小于10%,地面停车率不宜超过10%,具体指标由地方城市规划主管部门制订。这种规划管控,一方面具有一定的滞后性、阶段性,无法朔及已经建成的居民小区。并且作为一种非强制性技术指标,规划部门的认识也有一个随着客观情况变化而变化的过程,比如居住区停车率指标,近年来因停车难突出不断调整,一些地方已调升到100%甚至200%,远远高于全国停车率不应小于10%的指导性指标。另一方面城市规划管理技术规定和其他各种专门性技术标准多以地方政府或部门行政规范性文件制发,法律阶位较低,透明度不高,制定和修改程序相对简单,规则的科学性、民主化程度和权威性不够,尚未为全社会了解和共同遵守。同时一些非强制性规范,执法机关在执行中拥有较大的自由裁量权,实际落实情况差异很大。二是房地产主管部门对改变停车功能的管控。依据《物业管理条例》:对擅自改变物业管理区域内按照规划建设的公共建筑和共用设施的,由县级以上地方人民政府房地产行政主管部门责令限期改正,给予警告,并处罚款。实践中,由于行政管理部门之间的信息共享机制尚未建立,房地产主管部门并不清楚规划审批情况,待建设单位将规划停车的场地改为其他用途,往往已既成事实。尤其是前些年少数国有的停车场所为了追逐比较利益,将原规划停车的场地改为商场、菜市场等,起到了不好的示范作用,纠正难度也很大。同时,随着城市管理执法体制改革,住建领域的行政处罚权限相对集中到城市管理综合执法机构,因工作衔接、执法力量、技术手段等方面原因,对改变停车功能违法问题的处理更加艰难,违法不纠、执法不到位的问题客观存在,鲜有违规改建后又恢复停车功能的成功案例。三是价格主管部门对社区停车收费的管控,依据国家发改委、住建部《物业收费管理办法》,各地对前期 物业管理收费,包括停车收费实行政府指导价。随着国家发改委《关于进一步完善机动车停放服务收费政策的指导意见》和《湖北省机动车停放服务收费管理办法》的出台,除政府定价范围以外的停车收费,由经营者自主制定停车收费标准,社区停车收费就属此类。价格主管部门不再审批收费许可和制定具体收费标准,只对不明码标价、不执行免费规定、价格欺诈等违法行为进行查处。尽管公众对社区停车收费过高、收费无票据等问题反映强烈,但很少有受到价格主管部门调查处理的。除上述外,《湖北省物业服务和管理条例》规定:建设、公安、环保、城管、工商等行政主管部门,应当加强物业区域内公共秩序、治安消防、环境卫生、房屋使用等方面的监督管理,依法及时处理物业区域内的违法行为。但由于缺乏相应实体法规定,鲜有执法机关进入社区并开展执法活动。社区停车位施划、乱停乱放、交通事故纠纷等事实上是由物业服务企业具体管理,在没有物业服务企业管理的社区则处于放任自由的状态。

(二)产权界定模糊,市场调节失灵

目前,城市社区停车主要有以下几种形式:一是占用社区周边城市道路、空地停放车辆;二是社区范围内地面规划停车位;三是地面独立停车位(库);四是占用社区共有的道路或者其他场所用于停放车辆;五是地下人防车位;六是地下非人防车位。根据相关法律规定:占用社区周边城市道路、空地停放车辆、地面独立停车位(库)、占用社区共有道路或者其他场所用于停车所有权和使用权是清楚的。占用社区周边城市道路、空地停放车辆,车位所有权属于国家所有,是否允许停放?收费标准多少?由国有资产管理部门和价格主管部门确定。地面独立停车位(库)因能够登记为特定业主所有,其所有权和使用权属于特定业主。占用社区共有道路及其他场地设置停车位,按照物权法建筑物区分所有权的规定,所有权属于全体业主共有,由物业服务企业行使管理权,所得收益属于全体业主,在扣除一定比例的管理费之后,用于补贴物业服务费用。而社区范围内地面规划停车位、地下人防车位、地下非人防车位的所有权法律没有明确规定。对地面规划车位,《物权法》规定:建筑区划内,规划用于停放汽车的车位、车库的归属,由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定。实践中,开发商一般约定此类车位所有权归开发商所有,待小区交付后将该部分车位转让、出租或者赠送给小区业主。地下非人防车位与上述规划车位基本相同,也有人主张按照地下停车位是否计入公摊面积、造价是否计入业主购房成本、是否计算容积率等来判断停车权属,但缺乏可操作性。也有业主认为地下规划停车位属于社区公共服务配套设施,其产权应当属于全体业主共有。地下人防车位的权属则更加复杂,依照《人民防空法》的规定,修建地下人防工程是建设单位的法定义务,从不修建地下人防工程将要交纳高额人防工程异地建设费来看,道理上地下人防工程属于国家所有,但目前尚没有相关法律明确民用建筑结合建设人防工程的所有权属。因为国家并未投入建设资金,《人民防空法》规定:人防工程平时由投资者使用管理,收益归投资者所有。仅保留对人防工程转让、抵押、租赁的备案审批权,这又与所有者的身份不尽相符。开发商将地下人防车位出售、出租的情况普遍存在,而相关各方均无法办理权属登记。上述权属不清的社区停车位恰恰是目前社区停车的最主要部分。由于权属不清,开发商出于经济利益考虑,尽量不建或少建公共停车位,即使迫于规划许可压力建好车位,为了尽快收回投资,采取只售不租或以租代售,实在不行就改变功能获取利益。业主也没有购买专门停车位的积极性,社区业主停车,首选不收取费用的城市道路、空地,其次选择费用较低的社区共有道路或者其他场地停车位,迫不得已才选择购买或租用社区专门停车位。日常生活中也可以看到:大量地下专门停车位闲置、空空如也,而地面道路上、空地上车满为患。物业服务企业也将关注点放在可以收费的社区共有道路或其他场地停车上,越忙越乱,越乱越乐意。

(三)自治组织幼嫩,难以发挥作用

按照物权法的规定,住宅小区业主对建筑区划内专有部分以外的道路、绿地、其他公共场所、公用设施和物业服务用房等部分享有共有和共同管理的权利。为了行使好权利,业主可以设立业主大会,选举产生业主委员会。业主委员会    是物业管理区域内业主代表组成代表业主利益的社会各方反映业主意愿和要求,并监督物业企业管理运作的民间组织。由业主委员会这种自治组织实现自我管理、自我服务是一种理想化的制度设计,相关法律法规对其产生程序、职责权限等也作了一些规定。但是:一方面我国缺乏民间组织较好发挥作用的社会历史传统。尤其是像业主委员会这种新型的社会自治组织,法律地位不够明确,职责权限不够清晰,运作规则不够规范,它有一个漫长的摸索成长和成熟时期。目前来看,业主委员会发挥作用不明显,在物业管理法律关系中,物业服务企业处于强势地位,在物业管理过程中常常发生损害业主合法权益的情况而无法得到妥善解决,待矛盾集中,业主委员会最主要的功能就是更换物业公司,但往往是越换越不称心。按照相关法规规定,地方党政组织和民政部门对业主大会、业主委员会的产生及依法履行职责有指导监督职责,但因其作用的单一性,往往只有房地产主管部门一家操办,工作经费、工作人员没有办法解决,权威性明显不足。另一方面城市社区居委会也是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。按照全国人大常委会制定的《城市居委会组织法》的规定,城市一般每一百户至七百户设立一个居委会,其组织规模与社区业主委员会基本相同,职能也存在交叉重叠。而社区居委会是真正在地方党政组织的领导下开展工作,经费有政府补助、工作雇请有专职人员,其发挥作用更像是政府的派出机构而越来越不像自治组织。具体到社区停车管理服务上,业主委员会是有心无力,社区居委会是袖手旁观。

二、对策与建议

(一)加大行政管理力度

城市管理不同于农村自治的一个显著特征是行政管理职权渗透到社会生活的方方面面、家家户户。针对目前对社区停车管理执法不严、管控不力、服务设施建设滞后等问题,政府应强力介入:一是加强规划管控。提高城市规划管理技术规范的法律阶位,尤其是随着设区的市已拥有地方立法权,要更多的将城市规划技术标准上升为地方性法规、政府规章,增强城市规划管理的科学性和透明度、权威性。二是依据城市规划,行政管理机关介入社区停车位的施划和备案管理,改变社区物业服务企业擅自施划车位的现状。三是运用行政手段处理好城市汽车保有量与停车位的动态平衡。建议借鉴日本在申领汽车牌照时,必须要递交已经拥有固定停车位证明的做法,使所有的汽车都有合法合理的停车位,这样会大大降低占用城市道路、空地和乱停乱放的问题。四是行政执法机关要深入社区。加大对改变停车功能、乱停乱放等违法问题的查处力度,尤其是实行相对集中行政处罚权后,城市综合执法机构要实行重心下移、力量下沉,开展巡查工作,主动承担起纠正违法行为的责任。五是政府要加大投入,引导完善城市服务配套设施建设。根据城市停车需求,合理布局停车场建设,修建公益性停车场。给予优惠政策,鼓励民间投资兴建经营性停车场。

(二)发挥市场的激励机制

关键是要明晰产权。一是解决好社区规划停车位的登记办证问题。不动产登记部门往往因车位不是房屋、地下车位没有交纳土地出让金等原因不予办理不动产登记证。其实地上车位也占用了土地,地下车位也有建设成本。这就要求从法律上明确规划停车位办证的内容和方式,让开发商理直气壮的卖,让业主安心的买。二是彻底改变地下人防工程权属不清的问题。国防工程应当由国家负责投资建设管理和维护。如果因为建设资金不足,可以通过立法将人防异地建设费上升为人防工程建设税,国家利用这项资金修建地下人防工程。如果需要在城市居民区修建人防工程,可以由国家出资与开发商合作建设,建成后的人防工程产权则完全归国家所有。要想平时开发利用,国家也可以获得相应资产收益。三是开发对社区周边的城市道路、空地的停车利用,应当根据道路交通实际情况,在统一规划的前提下,由相关职能部门施划固定或临时停车位,由国有资产管理部门统一管理,制定合理的收费标准,引导停车市场价格,防止国有资产流失。

(三)增强物业服务水平

随着城市管理体制机制改革和文明建设要求的不断提

高,提供公共服务的职能应当向社会化、企业化方向发展。物业服务企业不应当仅存在高档小区,而应当向其他社区延伸,提高社区物业服务覆盖率。随着人们生活水平的提高,相应对物业服务企业也提出更高要求,要严格物业服务企业资质管理,建立信用档案,大力推进物业服务标准化建设,努力提高从业人员素质。要建立物业服务企业与业主、行政管理机关交流沟通机制,物业服务企业有责任管理好社区停车秩序,有义务纠正和劝阻乱停乱放行为,对发生的违法行为应当及时报告相关行政执法机关依法查处。

(四)理顺社区自治组织

现代社会实现居民大部分事务自我管理、自我服务是大趋势。国家也积极鼓励和探索各种类型的民间自治组织发挥更大作用。但个人认为目前业主居委会的制度设计与城市社区居委会有重屋架床的感觉,应当将业主委员会的职能归并到社区居委会之中,而社区居委会则应当回归自治组织本色,更加关注居民的财产权,尤其是不动产财产权,在行政机关的监督指导下,发扬民主自治,制定社区管理,包括停车管理的各项规章制度或公约。代表居民利益向社会各方反映居民的愿望和要求,监督物业服务企业严格履行物业服务协议。

(五)提高公民汽车文明素质

解决社区停车难、停车乱是一项复杂、精细的系统工程,需要结合现代工业文明和城市管理的发展特点,从城市文明建设、城市文化发展的维度来进行整体性、系统性、综合性审视和考量。尤其是要结合现代公民社会的发展进程,大力增强公民意识,培育汽车文明,提高人民的素养,提升人的精神境界、品格、品德,使全社会成员从思想意识观念上深刻认识到汽车在成为人们重要的出行工具时,它也必须接受文明社会的规则制约,必须遵守文明生活的基本准则。要树立规则意识,遵章守纪,照章办事,明晰行车、停车行为的权责关系,尊重他人、它车的权利。要培育汽车文化,懂得汽车礼仪。要倡导健康的生活方式,尽量绿色出行,特别珍惜和爱护公共环境和美好家园。(十堰市法制办)