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荆门市推行部门监管清单制度的实践与探索

发布时间:2017-06-22发布部门:湖北省政府法制办阅读次数:

2016年以来,荆门市探索实施部门监管清单制度,完善事中事后监管体系,构建审批、监管、服务有效衔接、无缝对接的新机制,以更有力的“管”,促进更有序的“放”、更有效的“服”,不断营造法治市场环境和高效政务环境,有效激发了市场活力和社会创造力,被省专家评审组认定为可复制、可推广的经验。2016年,全市固定资产投资增幅、实有企业类市场主体总量增长率、公共资源交易量增幅、信用指数均居全省第一。

一、应时顺势的改革探索

一是简政放权改革的深入推进亟需制度化地监管跟进。近年来,国务院、省政府围绕降低门槛、放松规制、促进“双创”,深入推进简政放权,一大批事关经济民生的权力事项下放到基层。荆门市先后承接国务院、省政府下放权力事项5批105项,行政权力增加了,监管责任也增加了,必须针对一些新增领域,明晰监管责任主体。同时,荆门市共向县(市、区)下放行政权力事项5批93项,权力下放了,责任不能下放,为防止出现监管“真空”,必须进一步强化监管工作。

二是审批相对集中的实践探索亟需一体化地审管衔接。荆门市率先探索相对集中行政许可权改革,2016年成立市行政审批局,将25个政府部门的100项行政审批事权统一划转,实行审批事权、人员编制、工作平台“三集中”,推行“一枚印章管审批”。“谁审批、谁监管”的传统监管模式被打破,必须引导各部门将工作重心由审批转到监管和服务上,做到审批事权移交,监管责任不移交,审批与事中事后监管无缝衔接。

三是产业发展环境的持续改善亟需规范化地监管支撑。随着“放管服”改革向纵深推进,促进招商引资和创新发展的10项清单49条措施的落地,市场活力不断激发,市场主体大幅增加,新产业新业态新模不断发展壮大。与之相比,各级政府部门事中事后监管工作的改革还相对滞后,监管理念转变不到位,执法资源没有有效整合,执法行为缺乏标准,“随意执法、重复执法、过度执法”等问题市场主体反响强烈,因此迫切需要创新监管方式,规范监管行为,提高监管效能,营造公平有序、活而不乱的市场环境。

二、补齐监管短板的荆门实践

(一)区分“三种情形”落实责任,破解“谁来管”问题。坚持“事权移交、监管不变,权力精简、监管不减”原则,厘清部门职责,明确监管主体,落实监管责任,着力解决少数部门可能出现的“一交了之、一放了之”的问题。一是对审管一体事项,实行“谁审批、谁负责”。荆门市在推进行政许可权改革中,公安、国土、规划等部门的行政许可事项暂未集中划转,对其审批的事项继续履行监管职责。如市公安局负责出入境管理事项、消防安全等行政许可,相应负责因私出入境中介服务机构、建设项目消防工程监督检查、消防安全监督检查 、对消防技术服务等事项的监管。市国土资源局负责建设用地审核、采矿许可审批等行政许可,相应负责建设用地审核检查、采矿许可审批检查等监管工作。二是对审管分离事项,实行“谁主管、谁负责”。行政审批事权划转到行政审批局,部门不再履行审批职能,但原审批事项的监管职能仍有该部门承担,同时,审批部门做好监管的配合工作。25个集中划转行政审批事权的政府部门,把工作重心由事前审批转向事中事后监管,实现审管无缝对接和高质量的监管服务。三是对共同监管事项,实行“谁有权、谁主责”。如建筑工程勘察设计单位资质监督检查是涉及资质审批、营业执照、执业管理等多环节、多部门监管的事项,以前各部门按照职责分段检查,联合互动较少,整体效应不佳,编制监管清单时,住建部门因对资质审批和执业管理具有实质性监管权,将其明确为该事项的牵头监管部门,审批、工商等部门配合,职责细化明确后,牵头部门协调,开展联合执法,大幅减少监管执法次数,监管效能大大提高。通过编制监管清单,部门的责任边界更加清晰, 监管理念得到快速转变,监管责任体系更加健全,责有人扛、事有人管,主动监管的意识更加强烈,合力监管的氛围正在形成。

(二)围绕“三个全部”明确重点,破解“管什么”问题。以法律法规、权力清单、“三定”方案为依据,全面清理监管事项,将行政许可事项、行政检查事项、涉及监督检查的行政处罚事项、具有审批性质的其他事项以及市级取消和下放的部分行政审批事项全部纳入监管清单,做到“三全”。一是部门全部纳入。依据政府权责清单和部门职责,对53个具有行政监管职能部门全部纳入监管清单,实行统一监管。其中政府工作部门34个(含市监察局)、垂直管理部门5个、其他具有监管职能的部门和单位14个,做到了应管尽管、一个不落。二是事项全部锁定。按照“法有授权必须为”要求,梳理确定行政许可、行政检查、涉及监督检查的行政处罚和其他监管四大类、297项具体监管事项,实现了监管事项全覆盖。三是过程全部覆盖。按照“全程监管、无缝对接”原则,把一个事件发展的全过程整合为一个监管事项,明确牵头监管部门和分阶段的监管责任主体,划清监管责任,防止出现“荒地归国土局管、长草了归农业局管、长树了归林业局”等监管怪象。如招投标监督检查事项,市公共资源交易局负责招投标交易活动的监督检查,住建、国土、规划等部门各自负责其监管职责内的招投标活动前、后期监督检查,有责不推、有错不放、协同共为,扣紧了监管链条。通过“三个全覆盖”构织了密集的事项监管网络,填实了缝隙,消除了盲区,特别是动态调整,及时将简政放权过程中取消和下放的事项整合纳入监管范围,有效避免了监管真空地带,避免了一放就乱,群众的获得感更直观。

(三)落实“三化要求”规范监管行为,破解“怎么管”问题。一是监管内容标准化。297项监管事项逐一编制部门监管清单基本信息表》,明确事项名称、监管依据、监管对象、监管内容、监管方式、监管程序、处理措施、投诉方式等10项内容。明确监管程序和处罚尺度“两统一”原则,即统一监管程序,除非固定场所日常监管和巡查暗访外,统一制定检查方案、随机抽取执法人员开展实地检查、公布查处结果、卷宗归档等程序;统一标准尺度,同一监管事项的检查频次和同种违法违规行为的处理结果大体相当,防止任意执法、人情执法和选择性执法。二是监管手段智能化。探索“互联网+监管”,运用大数据、云计算、物联网等信息化手段,结合建设“双随机一公开”监管平台,建立产品信息溯源制度,重点加强对食品、药品、农产品、日用消费品、特种设备等关系人民群众生命财产安全的重要产品监督管理,做到全程留痕,实现责任可追溯。2016年,全市共抽查检查市场主体4639户,列入经营异常名录企业154户。三是监管流程便民化。凡通过综合检查能够有效涵盖的事项,以及相互关联度较高的检查事项,原则上予以合并,防止重复监管,减少执法扰民。荆门市各部门在实施监管制度前,53家部门共有监管事项729项,通过整合相同、相近事项,实行综合设置,减少为297项。市交通运输局原承担监管事项49项,分散在公路局、海事局、运管处等多个下属单位,监管职责重复、执法效能不高,通过编制监管清单将其整合精简为15项,将道路危险货物、道路客货、出租车、放射物品等道路运输经营驾驶人员从业资格证核发的监管统一整合为道路运输经营相关人员从业资格检查,做到了“一类事项只查一次,一次检查全面覆盖”,大大提高了监管执法效能,群众对监管执法的满意度大幅提升,投诉率下降了78%。

三、荆门实践的启示与思考

一是确权明责是基础。以审代管的传统监管模式,市场主体和群众主动找部门去办理有关事项,部门在审批办理事项时,也履行了监管职责,这是找上门的被动监管。简政放权,特别是审批事权集中后,没了审批权,一些部门就迷失了方向,模糊了责任,很多部门不是不想管,而是不知道管什么、怎么管。该市始终把厘清监管责任作为监管的核心,根据法定职责和事项性质逐一明确监管部门,就是直白的告知部门哪些是该管的,也是必须管好的,为认真履责抓监管打下了坚实的基础。

二是划分事项是关键。科学划分监管事项,做到标准基本统一,粗细大体一致,既要突出重点,回应群众诉求,又要兼顾全面,不能留有盲区。这是编制监管清单的难点,也是监管清单的关键,直接关系清单的质量和监管的效能。我们坚持“群众有所呼、改革有所应”,坚持“依法依规、权界清晰、高效便民”原则,重点突出三大领域的监管:围绕营造高效服务环境,突出加强项目投资、工程建设等事项监管;围绕维护公平市场环境,突出加强市场领域的综合监管;围绕维护群众生命财产安全,突出加强食品药品、安全生产、公共安全、生态环保等领域的监管,将关联度高的检查事项进行深度整合,切实提升监管执法效能。

三是落地见效是根本。监管清单不是一套枯燥的表格和程序式的规范,它具有鲜活的特征,需要强化保障措施,找到适当的载体来运作,才能确保清单能落地、见成效。一方面,荆门市大力推进“大城管、大文化、大商务、大农业”综合执法,成立市场监管委员会,整合执法资源,下沉执法力量,提高执法能力,为监管清单的推行提供了硬支撑。另一方面,创新监管方式,结合“双随机一公开”监管,探索建立信用分类监管制度、协同监管制度、监管信息共享制度、信用约束制度、行业自律和社会监督制度、监管记录制度,逐步实现监管执法的智能化、便民化、标准化,全面提升监管的科学化水平。(荆门市政府法制办供稿)